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北斗卫星定位导航产业军民融合发展政策研究
1 北斗卫星导航产业发展现状 .
近年来，北斗卫星导航产业迅猛发展，已形成包括基础产品研发和生产、应用终端、系统集成与运维服务等较为完备的产业体系，初步形成北斗卫星导航产业生态体系。当前，北斗卫星导航应用已经从最初的军用目的拓展至各行业和社会大众中，并在各种应用取得了一系列重要进展，已成为国家空间信息基础设施的核心和基础。据2016年3月赛迪智库统计：北斗在军用领域主要用于航空器、制导武器和士兵手持终端设备的北斗导航装备，约占北斗导航应用的7%,行业应用领域主要是智慧城市、航空业、海洋渔业、交通运输业等行业，占市场份额25%左右，在社会大众消费领域主要是车载和手机导航、信息服务、人/动物跟踪等方面，约占68%.北斗产业市场空间不断拓展的同时，在“一带一路”战略发展积极推动下，北斗卫星导航产业国际化步伐进一步加快，逐步走出一条开放兼容发展之路。
2 卫星导航产业现行政策分析。
自2012年起，中国制定了大量北斗卫星导航产业的政策。以“北斗”为全文关键词检索现行有效文件，截至2017年3月17日，北大法宝信息库共收录347份，其中工作文件3份、国务院规范文件26份、部门规章304份、团体（行业）规定14份，主要是国务院及其部门、各省市以通知、公告等形式发布的规划、方案、意见，主要涵盖交通运输、海洋渔业、防灾减灾、航空业、旅游业、农林业等行业。上述文件中涉及军民融合发展的共35份，其中工作性文件1份、国务院规范性文件12份、部门规范性文件20份、团体规定2份。[3]从国务院和有关部委的相关文件来看，主要明确了北斗卫星导航产业发展定位、发展方向、发展目标、发展思路，支持鼓励军民融合，在部分相关产业、科技促进与服务提供上制定了政策、规划并提供了专项资金支持，在特定行业和领域强制应用的要求；总体上看，涉及北斗卫星导航产业军民融合发展的相关政策规定碎片化、行业化、效力位阶低，缺乏强制力。
2.1 相关政策碎片化，缺乏系统性。
截至到目前，国家层面尚未出台北斗卫星导航产业法律法规，即使出台的政策涉及到产业军民融合发展，也是原则性的表述。如，国务院办公厅《关于印发国家卫星导航产业中长期发展规划的通知》（国办发〔2013〕97号）明确了产业发展目标、思路和任务，但仅在基本原则中明确“加强部门间的协调配合，推动军民融合发展，优化区域布局，做好与国家相关科技重大专项和规划的衔接，引导形成良好的卫星导航产业协调发展格局”.文件受自身特点限制，对北斗卫星导航产业军民融合发展未做出系统性保障措施，没有明确产业军民融合发展的责任主体、权利、义务，也未明确融合机制、体制等。
2.2 相关政策行业化，部门色彩重。
在部门规范性文件 20 份中，都没有军方相关部门落款，高达 17 份由一个行业主管部门单独发布，缺乏统一的总体协调，缺乏战略性、全局性考虑，内容涉及行业发展总体思路、重点任务、保障措施等内容，但对北斗卫星导航产业军民融合发展相关表述未明确军民协调对接机制。如：国家测绘地理信息局《关于印发<卫星测绘“十三五”发展规划>的通知》（国测科发〔2016〕7 号）的表述：推进北斗卫星民用化进程，完善军民融合的卫星测绘发展机制。另外 3份由两个以上国务院部门联合发布，涉及到北斗卫星导航产业军民融合发展的表述分别是：工业和信息化部办公厅、国防科工局综合司《关于组织征集<军用技术转民用推广目录（2014 年度）>技术信息的通知》明确，北斗卫星民用产业化重点是与北斗卫星相关的导航、授时、精密测量等相关技术；国家发展改革委、工业和信息化部《关于实施制造业升级改造重大工程包的通知》（发改产业〔2016〕1055 号）提出，重大工程包括军民融合发展工程、导航基准站升级改造工程；工业和信息化部、发展改革委、财政部、人民银行、银监会、国防科工局《关于印发<船舶工业深化结构调整加快转型升级行动计划（2016-2020 年）>的通知》（工信部联装〔2016〕447 号）提出，推动军民深度融合发展，促进军民协同创新，推进军民资源共享，推进北斗导航应用，提高资源配置效率。上述 3份规范性文件，虽然是部级联合发布，但也未明确军民协调对接机制。
2.3 相关政策效力位阶低，缺乏强制性。
上述北斗卫星导航产业军民发展的政策，都不是行政法规和正式的部门规章，基本上都是以通知、规划、意见等形式存在的规范性文件，其内容表述缺乏强制性。如：国务院《关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》（国发〔2016〕43号）的表述：大力推进军民融合科技创新。《国家卫星导航产业中长期发展规划》的表述：推动军民融合发展。国务院《关于印发上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力科技创新中心方案的通知》（国发〔2016〕23号）指出：推动军用技术成果向民用领域转化和产业化。国务院《关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号）明确：北斗卫星导航系统推广工程。笔者认为，“推进”“推动”或“推广”的表述缺乏必要的强制性。
3 对策建议。
北斗卫星导航产业军民融合发展，关系到国家安全、社会安全、经济、科技、商业发展等诸多重要的问题。因此，在制定相关政策法规时，应当立足国情，充分考虑国内外情况，制定出既能维护国家利益，又可以促进产业发展的政策法规。
3.1 提高政策法规科学性。
目前，北斗卫星导航产业是军地两条线管理体系。因此，在制定产业发展政策法规时，应加强军民融合发展的顶层设计，应加强部际沟通与协调，充分听取和征求各方的建议和意见，成立包括技术、管理及法律等方面专家的军地联合立法队伍，合理吸收专业意见，建立有利于企业之间竞争的体制机制，构建科学的军民结合创新体系及相应的管理制度。此外，由于北斗系统在建设、运营、应用和服务上存在军民之别，国务院和中央军委应在出台涉及北斗全局的重大政策之前进行充分协商和沟通。
3.2 突出知识产权管理。
北斗卫星导航产业军民融合发展，必须完善知识产权管理制度。立法中，应明确界定知识产权管理机构及其相应职责，厘清法律主体和相应的法律责任；建立国防知识产权管理协作机制，规范明确国防知识产权如何实施、如何确定权属、获得的权益如何分配、保密方面有什么要求、什么情况下可以解密等问题，健全员工保密制度、资料保密制度、知识产权人才培育制度、知识产权激励机制，以此协调国防知识产权实施及产业化过程中涉及的各个方面关系，提高军民结合知识产权的利用率，实现利益最大化。
3.3 注重与国际条约接轨。
北斗系统面向世界，免费开放，同时又面临着和美国GPS,俄罗斯GLONASS和欧盟Galileo的激烈竞争，立法中应当明确规定中国与其他国家在多边、区域和双边层面上应加强合作。此外，中国是联合国外空委员会的成员国，并且加入或接受了除《月球协定》之外的其他大多数关于外空活动的国际条约和协议。在进行相关立法时，应对这些国际条约和协议的内容进行仔细研究，明确中国在相关领域的权利和义务，以保证在立法时不会与这些国际性法律文件产生冲突，并尽可能地将中国承担的义务转化为国内法加以确定和实施，从而尽量保持国内法与国际法的一致性，实现国内法与国际法的接轨。